在从严治党的新常态下,如何让干部在改革创业中“胆子大,步子稳”,怎样做到“鼓励大胆探索者,宽容改革失误者,鞭策改革滞后者”?为推进省委、省纪委“三个区分”要求“落地生根”,经过两个多月的调研,数易其稿,21日,佛山在全省率先出台相关意见和工作规程两份文件。那么,哪些情形在执纪问责时可引入“三个区分”?改革创业怎样做到制度先行?专家、佛山干部又如何看待?

六种情形可免责或从轻处理 

以上的意见与规程分别是指《中共佛山市委关于落实省委“三个区分”激发改革创业新活力的若干意见》(以下简称《若干意见》)和《中共佛山市纪委佛山市监察局关于落实“三个区分”的工作规程(试行)》(以下简称《工作规程》)。

什么是“三个区分”?即“把因缺乏经验先行先试出现的失误与明知故犯行为区分开来、把国家尚无明确规定时的探索性试验与国家明令禁止后的有规不依行为区分开来、把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来”。佛山出台专门文件制度对“三个区分”落地的具体要求和规程进行明确、规范,这在广东全省尚属首例。

“有本事却不守规矩的容易出事;没本事只守规矩的容易误事;有本事又能守规矩的,才能成事。”佛山市委书记刘悦伦指出,“三个区分”是让干部们能踏踏实实、明明白白、放心大胆地干事。

对工作中出现失误或错误,《工作规程》明确了六种情形(见图)可“免予责任追究或者从轻、减轻处理。”这些情形包括:在决策中执行民主集中制、重大行政决策、“三重一大”事项集体决策等规定,充分评估和积极防控决策风险,最大限度实现决策公开透明的;根据现有制度要求,结合实际制定有效管用的微观制度,或者对尚无明确规定的领域和事项,主动做好制度设计和创建,并严格按制度办事的等。

划定纪律边界首设“澄清机制”

“镇街工作大量直接面对群众,甚至有很多事是推动你走的,我当下的心态是想干事,更怕干错事。”佛山三水某镇街干部阿力(化名)坦言, “上面千条线,下面一根针,有时上面逼得很紧,先行先试突破的是我们,有时承担后果或问责的也最先是我们。”

事实上,六种情形划定了失误与错误、为公与谋私的政策界限,对尚无明确规定时的探索性试验、推动改革的无心过失等做好区分,探索建立容误机制。

阿力的心态并非个案。

“在调研中发现,有的干部队伍对一些不合时宜的制度不敢突破,对尚无明确规定的领域不敢探索,觉得改革创新的风险难以掌控;面对安全生产、信访维稳、环境治理等工作突发性问题较多,管理难度大,责任追究力度也大,担心干多错多被追责。这种工作畏难、不敢担当、求稳怕乱、活力减退的现象,不利于改革深化和工作的推进。”佛山市纪委监察局起草组人员介绍,佛山在两份文件中,划定纪律界限,划定规矩底线,提出上下级责任共担,形成制度建设合力,使干部放下“包袱”轻装上阵。

文件中还明确了“澄清机制”,提出对被错告的党员及时澄清事实,严肃追究相关人员责任。

多位受访干部表示,期待“三个区分”落地。阿力则最看重的是对基层干事创业有了指引,建立了实事求的定性评价机制,而且提供了澄清渠道。

制度先行“既要关牛又要关猫”

“很及时,鼓舞人心。这样一来,做事的顾虑少了,底气足了”佛山市环保局局长彭聪恩曾参与两份文件的意见征求,“从文件中,我更多看到的是工作指引,怎么守规矩又能干好事,对于需要大量管理制度创新的环保部门来说,我想不违法,不是为了私心的事,可大胆去尝试。”

以问题和风险点为导向,“以制度为改革开路,改革推进到哪里,制度建设就延伸到哪里。”文件指出,以“蚂蚁搬家、水滴石穿”的理念强化微观制度创建,确保制度有效管用。

“在调研中,一位受访领导对此打了一个非常形象的比方,说上级很多制度起到了‘关牛’的作用,然而基层更加需要大量‘关猫’的制度,因此如何在‘牛栏’的内外将防护网织细织密,使制度变成“既能关牛又能关猫”的笼子,对基层而言十分迫切。”以上起草组人员指出,制度先行的理念来自基层的实践,“基层反映,有的上级出台的制度到了基层实践操作层面缺乏可行的标准。”

彭聪恩对此深有体会。他指出,不同阶段环保污染源不同,环保制度需要根据历史、地方实际情况等不断创新,“环保工作群众十分关切,佛山制造业发达,工业排污相对较大,如果按国家标准来实施是不行了。有的区外来车辆多,不少是环保排放不达标的“黄标车”,老百姓俗称“黑烟车”,我们还发现里面有不少还是套牌车,那么,在合法的框架下,我们就要敢于制定自己的制度。”

制度建设如何推进?文件明确了从三个领域切入,即开展探索性试验、现行制度与改革发展不相适应或严重滞后、发展中遇到没有规定或规定不全的“空白地带”。

全市上半年立案315件比增七成

黄力:工作失误≠腐败  “三个区分”绝非纪律“松绑”

“工作失误不等于腐败,‘三个区分’绝不是对纪律‘松绑’”佛山市委常委、纪委书记黄力对南方日报记者强调,在《若干意见》和《工作规程》的指引下,佛山纪检监察工作要树立遏制腐败、鼓励干事的执纪导向。数据显示,上半年,佛山市各级纪检监察机关立案315件,同比增长70.3%,惩治腐败保持高压态势。

对六种情形的“区分”对待是释放纪律“松绑”的信号?为避免个别干部的误读或误解,作为执纪部门,佛山市纪委监察局在媒体沟通会上强调,“坚持‘三个区分’绝非‘松绑’‘放水’,党性原则和党的纪律不存在‘松绑’问题。

《工作规程》按“三个区分”的要求,对全市各级纪检监察机关对受理的问题线索开展初核、调查、审理工作时建立的制度规范。其对国家明令禁止后仍然有规不依的,打着改革创新和为民服务等旗号谋取私利的,严重阻碍佛山改革发展和损害群众利益、造成恶劣社会影响的,一律不得以“三个区分”为由免予责任追究或者从轻、减轻处理。 

同时,对根据“三个区分”要求免予责任追究或者从轻、减轻处理的工作程序也有严格的规定,对于提出意见、移送审理都要求必须集体讨论并必须经过主管领导同意,有关意见要形成书面意见,最后根据工作权限由会议研究决定。

“对改革探索出现的苗头性、倾向性问题,坚持做到早发现、早提醒、早教育、早纠正,防止小问题变成大错误,违纪演变成违法。把提醒警示等作为抓早抓小的重要方法,把谈话函询等作为信访举报问题线索处置的重要措施,对因改革失误或工作矛盾引发的信访举报,严格按照相关程序仔细甄别、妥善处置。”文件中要求。

起草历时两月 五区书记全访谈

事实上,“三个区分”最早是由广东省委常委、省纪委书记黄先耀提出的。今年5月出台的《中共广东省委关于加强纪律建设推进全面从严治党的意见》(粤发〔2015〕4号)将“三个区分”写入其中。

然而,“三个区分”如何在各地落地生根?结合地方实际,佛山市主动请缨率先探索。根据市委工作部署,2015年6月,佛山市纪委监察局成立调研起草组,围绕落实“三个区分”开展专题调研。

“1/3镇街主要领导我们都一一访谈。”起草组介绍,为实事求是找准问题,提出解决对策,此次调研对五区区委书记专门进行了单独访谈,并访谈了部分区长、区纪委书记、镇(街道)党(工)委书记、村党支部书记以及部分市直单位领导同志,认真听取意见建议。

    在市、区两级举行的一系列座谈会中,起草组听取涉及工程建设、招商引资、干部管理等多个部门的意见建议。广泛收集和研究南海、顺德等区和外地关于激励干部干事创业的经验做法。在调研的基础上,结合本市实际,历时两个月起草了《若干意见》和《工作规程》初稿。8月份,经过广泛征求各方面意见,数易其稿,最终“出炉”。